APELAÇÃO CÍVEL nº 08006417920174058504

EMENTA ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. EX-PREFEITO E EX-SECRETÁRIA MUNICIPAL DE SAÚDE. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. MALVERSAÇÃO DOS RECURSOS DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA BÁSICA. NÃO COMPROVAÇÃO DOCUMENTAL DE GASTOS. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA DO DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. TRAJETÓRIA PROFISSIONAL E INEXPERIÊNCIA ADMINISTRATIVA DA EX-SECRETÁRIA. DELEGAÇÃO DE FUNÇÕES. INEXISTÊNCIA DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DISTINÇÃO NECESSÁRIA ENTRE ILEGALIDADE E IMPROBIDADE. TEMA 1199 DO STF. RECURSOS PROVIDOS. A presente ação de improbidade administrativa foi proposta pelo Ministério Público Federal contra ex-Prefeito e ex-Secretária Municipal de Saúde do Município de Capela/SE, com base em irregularidades detectadas pela Controladoria-Geral da União durante a 38ª Etapa do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos, realizada nos dias 18 e 19 de março de 2013, que originou o Relatório de Fiscalização nº 38053. As irregularidades apontadas envolvem: a) malversação dos recursos do Programa de Assistência Farmacêutica Básica nos anos de 2011 e 2012; b) não comprovação documental de gastos com recursos do Piso de Atenção Básica; c) irregularidades na contratação do Instituto Laurear para capacitação de agentes comunitários de saúde; d) omissão na prestação de contas do uso de veículos da secretaria de saúde; e) fracionamento indevido de despesas na aquisição de materiais hospitalares; f) pagamento de frete sem amparo em documentação comprobatória; g) contratação irregular de serviços de reparo elétrico; e h) superfaturamento na aquisição de balanças digitais. A Lei nº 14.230/2021 promoveu significativas alterações no regime jurídico da improbidade administrativa, excluindo expressamente a modalidade culposa do art. 10 da Lei nº 8.429/92, passando a exigir a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, inclusive naquelas que causam dano ao erário. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1199, consolidou o entendimento de que "é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO", representando verdadeira mudança de paradigma na aplicação da Lei de Improbidade Administrativa. No que concerne à comprovação do dano ao erário, a acusação apresenta deficiências probatórias significativas. O próprio juízo de primeira instância reconheceu expressamente que, quanto à alegação de superfaturamento na aquisição de medicamentos, o Ministério Público Federal "limitou-se a comparar o valor unitário dos medicamentos adquiridos com e sem licitação, não demonstrou, em sua exordial, quais as condições do resultado do Pregão ocorrido um mês após a contratação com dispensa". A simples comparação de valores unitários, sem considerar os fatores que influenciam a formação de preços - como quantidade adquirida, marcas fornecidas, condições de fornecimento, prazos de entrega e número de fornecedores na região - não constitui prova suficiente do alegado superfaturamento, conforme destacado na fundamentação sentencial. Quanto à contratação do Instituto Laurear para capacitação de agentes comunitários de saúde, o acervo probatório demonstra que, apesar das irregularidades formais, o curso efetivamente ocorreu, afastando a alegação de dano ao erário. A justificativa apresentada pela primeira apelante - de que o instituto foi contratado por ter prestado serviço semelhante em município vizinho, com bons resultados - revela-se plausível e não denota, por si só, intenção deliberada de causar prejuízo ao patrimônio público. No que tange à aquisição de balanças digitais em quantidade superior ao número de agentes de saúde, não se demonstrou de forma cabal o dano ao erário, visto que os equipamentos poderiam ser adquiridos para fins de reposição ou para atender necessidades futuras da Secretaria de Saúde, não havendo elementos probatórios que evidenciem desvio ou apropriação. Os documentos acostados aos autos não demonstram de modo inequívoco que as alegadas irregularidades geraram efetivo prejuízo ao patrimônio público. O relatório da Controladoria-Geral da União, embora aponte falhas formais nos procedimentos administrativos adotados, não estabelece nexo causal direto entre tais falhas e danos específicos e quantificáveis ao erário. Em relação ao elemento subjetivo, a análise minuciosa dos autos não revela a presença de elementos seguros e convincentes que demonstrem o dolo específico dos apelantes. No caso da primeira apelante, sua trajetória profissional evidencia dedicação à área técnica da saúde, sem qualquer indício de má-fé ou intenção deliberada de obter vantagem indevida. A primeira apelante iniciou suas atividades no serviço público municipal em 2005, como enfermeira do Programa Saúde da Família, assumindo posteriormente a Coordenação de Atenção Básica e Vigilância Epidemiológica a pedido da então Secretária de Saúde. Somente no início de 2011, após resistência inicial, aceitou assumir formalmente a Secretaria de Saúde, continuando, porém, a exercer predominantemente funções técnicas, sendo que a gestão administrativa de fato permaneceu sob controle da secretária anterior. A formação profissional da primeira apelante (enfermeira) e sua inexperiência em gestão pública são circunstâncias relevantes que afastam a presunção de dolo, pois evidenciam que não possuía conhecimento técnico aprofundado sobre os complexos procedimentos administrativos, orçamentários e licitatórios inerentes ao cargo que formalmente ocupava. A ausência de enriquecimento ilícito ou incremento patrimonial incompatível com os rendimentos percebidos constitui indício significativo da ausência de dolo nas condutas imputadas aos apelantes. Conforme demonstrado nos autos, a primeira apelante manteve padrão de vida modesto, compatível com sua remuneração de aproximadamente R$3.000,00 (três mil reais), tendo adquirido apenas um veículo popular, mediante financiamento, durante o período em que exerceu a função pública. Em relação ao segundo apelante, ex-Prefeito municipal, a acusação baseia-se essencialmente em sua condição de chefe do Poder Executivo local, sem individualização específica de condutas que demonstrem sua participação direta e intencional nas irregularidades apontadas, o que não se coaduna com a exigência legal de comprovação do dolo para configuração do ato ímprobo. O dolo, na caracterização do ato de improbidade administrativa, pressupõe a vontade livre e consciente de praticar a conduta, com pleno conhecimento da ilicitude do ato e do resultado danoso, não podendo ser presumido ou inferido de circunstâncias genéricas. Exige-se a comprovação efetiva, por meio de provas robustas e convincentes, da intenção deliberada do agente em violar os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. A nova configuração normativa da Lei de Improbidade Administrativa, reforçada pelo entendimento do Supremo Tribunal Federal, estabelece clara distinção entre o ato meramente ilegal e o ato ímprobo, exigindo para a caracterização deste último a presença do elemento subjetivo doloso, o que não se verifica no caso concreto. A circunstância narrada pela primeira apelante - de que não teve conhecimento da presente ação através da contestação apresentada em seu nome, tendo sido induzida a erro pelo corréu, que afirmou que apresentaria sua defesa - revela sua vulnerabilidade diante do aparato administrativo municipal, corroborando a tese de que não possuía domínio efetivo sobre os atos administrativos que lhe são imputados. O princípio da não culpabilidade, aplicável também na seara da improbidade administrativa, impõe que a condenação somente ocorra quando houver prova robusta e incontroversa da prática do ato ímprobo, o que não se verifica nos autos, onde predominam inferências e presunções insuficientes para configurar improbidade, à luz da atual legislação. Apelações conhecidas e providas para reformar a sentença recorrida, julgando improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal, ante a não configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 14.230/2021 e do entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1199.