APELAÇÃO CÍVEL nº 08003032120204058304

EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO COM A FUNASA. SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO. INEXECUÇÃO PARCIAL. IRREGULARIDADES FORMAIS. DOLO ESPECÍFICO. AUSÊNCIA. FALHA DE PROJETO E FATORES SUPERVENIENTES. INSUFICIÊNCIA PROBATÓRIA. MANUTENÇÃO DA ABSOLVIÇÃO. RECURSO DESPROVIDO. 1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público Federal em face de sentença prolatada pelo Juízo da 20ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco, que julgou improcedentes os pedidos formulados em sede de ação civil de improbidade administrativa movida contra R. C. C., ex-prefeito do Município de Orocó/PE, a sociedade empresária Construtora Oliveira Fagundes LTDA-ME, seu sócio-administrador M. C. e seu representante U. S. de S. 2. Na peça exordial, o MPF imputou aos demandados a prática de atos ímprobos capitulados nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, consistentes na inexecução parcial e defeituosa das obras, ausência de fiscalização contratual e irregularidades na liquidação de despesas. Sustentou-se, primordialmente, que o ex-gestor e o representante da construtora certificaram falsamente a conclusão e o perfeito funcionamento do sistema, a despeito de vistorias técnicas posteriores atestarem que o esgoto era lançado in natura no Rio São Francisco, resultando em dano ao erário atualizado em R$ 928.365,92. 3. O juízo singular deferiu medida liminar de indisponibilidade de bens dos requeridos. Citados, os réus deixaram transcorrer in albis o prazo para contestação, o que ensejou a decretação de sua revelia, tendo o magistrado saneado o processo e anunciado o julgamento antecipado da lide, por considerar desnecessária a produção de prova testemunhal, diante da robustez do acervo documental coligido. 4. O juízo de origem, na sentença de mérito, fundamentada na nova sistemática introduzida pela Lei nº 14.230/2021 e na tese fixada pelo STF no Tema nº 1.199, absolveu os réus por vislumbrar a ausência de prova inequívoca do dolo específico e do nexo de causalidade. O juízo a quo consignou que a falta de perícia técnica de engenharia impedia que se verificasse se a inoperância do sistema decorria de má execução dolosa ou de causas alternativas, como falhas no projeto original da FUNASA quanto ao solo rochoso, falta de manutenção pela municipalidade e danos causados por obras supervenientes. 5. Em suas razões recursais, o Ministério Público Federal propugna pela reforma do decisum, arguindo que os relatórios de auditoria da CGU e da FUNASA constituem prova documental idônea e contemporânea das irregularidades. Defende que o elemento subjetivo é manifesto na conduta dos apelados, ao atestarem a regularidade de obra comprovadamente inútil, configurando desperdício integral de recursos públicos e violação aos princípios da Administração Pública. 6. O cerne da controvérsia reside na execução do Convênio nº 314/2004, firmado entre o Município de Orocó/PE e a FUNASA, destinado à implantação de sistema de esgotamento sanitário. O Parquet sustenta, em síntese, que houve inexecução parcial do objeto, pagamentos irregulares e falsa certificação de conclusão, gerando dano ao erário por desperdício integral dos recursos. 7. O regime jurídico da improbidade administrativa sofreu profundas alterações com o advento da Lei nº 14.230/2021, cujas normas benéficas, conforme o Tema 1.199 do STF, aplicam-se aos processos em curso sem condenação transitada em julgado. Atualmente, a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa -- seja por dano ao erário (art. 10) ou violação a princípios (art. 11) -- exige a comprovação do dolo específico, definido como a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito", não bastando a mera voluntariedade ou a atuação culposa (negligente ou imprudente) do agente. 8. O Inquérito Civil que deu origem à demanda foi instaurado com a finalidade de apurar notícia de irregularidades identificadas no Relatório de Fiscalização n. 035033/2011, elaborado pela Controladoria-Geral da União, no que se refere à aplicação de recursos federais oriundos do Ministério da Saúde no Município de Orocó/PE. 9. No curso das investigações, constatou-se a suposta prática de atos de improbidade administrativa vinculados ao Convênio n. 314/2004, celebrado entre o referido ente municipal e a Fundação Nacional de Saúde, destinado à execução de obras de esgotamento sanitário no Loteamento José Agra Neto. O ajuste foi firmado em 30/6/2004, ainda durante a gestão do prefeito anterior, prevendo o repasse de R$ 500.000,00. Após reiteradas prorrogações, os recursos foram efetivamente liberados e executados já na administração do réu R. C. C., o qual assumiu o cargo de prefeito em 1/1/2009, nele permanecendo até 31/12/2016, exercendo dois mandatos consecutivos. 10. O Contrato n. 8/2010, destinado à execução das obras, foi celebrado com a empresa Construtora Oliveira Fagundes em 25/5/2010, tendo os serviços sido iniciados em 26/5/2010. No curso da auditoria realizada pela Controladoria-Geral da União, verificou-se que a obra de esgotamento sanitário se encontrava paralisada, sem justificativa técnica plausível, bem como que a empresa responsável não se encontrava mobilizada no local por ocasião da fiscalização (Constatação 3.5.2.1 do Relatório de Fiscalização n. 035033/2011). Ademais, não foi apresentado o diário de obras, embora já tivessem sido efetuados diversos pagamentos. 11. Segundo sustenta a acusação, inexistiria justificativa idônea para a desmobilização da construtora e a interrupção da obra, circunstância que evidenciaria deficiência na fiscalização contratual e possível relação indevida entre a empresa e o gestor municipal, o qual não teria adotado medidas aptas à retomada dos serviços. A Controladoria-Geral da União constatou, ainda, a inexistência de fiscal de contrato formalmente designado, a ausência de diário de obras e a falta de prestação de garantia contratual, em afronta aos arts. 56 e 67 da Lei n. 8.666/93, bem como à Resolução n. 1024 do Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura (Constatação 3.5.2.4 do Relatório de Fiscalização n. 035033/2011). Também foram identificadas irregularidades na execução financeira, tendo em vista a inexistência de detalhamento adequado dos serviços nos boletins de medição referentes aos três primeiros pagamentos, o que compromete a aferição dos serviços efetivamente realizados e enseja a configuração de malversação de recursos públicos (Constatação 3.5.2.2 do Relatório de Fiscalização n. 035033/2011). 12. O apelante fundamenta sua pretensão em um conjunto de irregularidades formais extraídas de relatórios da CGU e da FUNASA, como: ausência de fiscal formalmente designado, inexistência de diário de obras e falta de detalhamento em boletins de medição. Todavia, essas falhas constituem, no máximo, irregularidades administrativas acessórias ou má gestão pública, passíveis de sanção em esferas administrativas, mas desprovidas da tipicidade necessária para caracterizar improbidade administrativa. Não há nos autos qualquer prova, sequer indiciária, de: Superfaturamento nos preços praticados; Desvio de recursos ou apropriação de valores por particulares ou agentes públicos; Pagamento de propina ou enriquecimento ilícito dos demandados. 13. O cerne da insurgência do MPF repousa na inoperância do sistema de esgotamento, o que, para a acusação, importaria em desperdício integral dos recursos. Contudo, a análise detida dos autos revela que o insucesso do empreendimento não pode ser imputado, de forma direta e dolosa, aos réus, ante a concorrência de múltiplos fatores supervenientes e de erro de projeto da própria Administração Federal. 14. A alegação ministerial de que a obra foi paralisada sem justificativa é refutada pelos próprios documentos técnicos anexados aos autos. O relatório de 2010 já registrava dificuldades geológicas severas. Houve grave erro de projeto básico elaborado pela FUNASA, que não previu a existência de solo rochoso de 3ª categoria. Esse fato foi documentado em visita técnica de 29/10/2010, que registrou: "Realizamos em 29/10/2010, visita técnica ao convênio em questão [...] verificando que as obras [...] foram iniciadas pelas escavações das Unidades de Tratamento [...] estando no local, ainda para ser removido, fragmentos rochosos resultantes de explosões". 15. O projeto básico elaborado pela FUNASA foi falho ao não prever a existência de solo rochoso (3ª categoria), o que tornou o orçamento original insuficiente para a execução integral. Transcreve-se trecho do ofício municipal de 5/4/2011, da lavra do Secretário Municipal Especial de Assuntos Indígenas do Município de Orocó/PE, que demonstra a busca por soluções junto ao órgão federal: "Cumprimentando-o cordialmente sirvo-me deste para encaminha a V.Sa a justificativa, com planilha em anexo para solicitação de pagamento da CONSTRUTORA OLIVEIRA FAGUNDES LTDA, referente a escavação de material de 3ª Categoria, encontrado no terreno reservado para construção da fosse séptica e filtro biológico, pois este material não estava previsto na planilha orçamentária, porém em reunião realizada em 28/3/2011, sito a Av. Conselheiro Rosa e Silva nº 1489, Bairro dos Aflitos, Cidade do Recife/PE, na sede da FUNASA com os Drs. A. P. da M. P - Superintendente Regional da FUNASA em Pernambuco e G. C. - Chefe do Setor de Engenharia e Saúde Pública na FUNASA no Estado de Pernambuco, discutimos os problemas e andamentos do projeto 314/2024; Argumentei com os mesmos que na 1ª Etapa do dito projeto aviam sido encontrados estes tipos de materiais, e que não estava previsto na planilha orçamentária, e solicitávamos a alocação de recurso orçamentário e financeiro para o pagamento destas despesas, de acordo com a planilha anexa do processo; Dr. A. e Dr G. argumentaram que não seria possível o realinhamento do projeto e nem a alocação de mais recurso financeiro para cobrir despesas com a escavação deste material, pois isto implicaria no cancelamento deste objeto, a orientação, é que, a Prefeitura Municipal de Orocó/PE, deverá reduzir meta prevista no objeto e pagar a Construtora, portanto, a redução deverá ser nas ligações domiciliares e rede coletora". 16. A recusa da FUNASA em realocar verbas para o custo extraordinário das explosões forçou o Município a reduzir as metas do objeto (ligações e rede coletora) para garantir o pagamento da escavação rochosa, conforme orientação técnica do próprio órgão federal. Assim, a inexecução de certas partes não foi fruto de desídia, mas de imposição orçamentária decorrente de falha estatal prévia. 17. Esse cenário demonstra que a execução parcial não decorreu de desídia dolosa, mas de inviabilidade técnica e financeira gerada por erro de projeto da própria Administração Pública. Ademais, o Relatório de Visita Técnica da FUNASA de 12/7/2017, anos após o término da vigência do convênio, aponta danos causados por terceiros e falta de manutenção como causas preponderantes da inoperância: "a) esmagamento de uma parte da Rede Coletora Básica", tendo o próprio Município iniciado escavações para reposição da tubulação com novo encaminhamento; b) "obstruções" que levaram à retirada de manilhas sem a devida reposição; c) "não construção da maioria das 300 casas previstas" pela Secretaria de Habitação (SEHAB) no loteamento, o que impediu que o sistema recebesse a carga de efluentes necessária para sua funcionalidade técnica; d) "alteração do encaminhamento das ruas", que mudou o traçado urbano de Norte/Sul para Leste/Oeste, tornando o projeto original incompatível com a realidade urbana superveniente. Portanto, o sistema não faliu por má execução dolosa, mas foi vítima de abandono administrativo posterior, danos de obras municipais alheias ao contrato e ausência do público beneficiário original. 18. O apelante sustenta a existência de dolo na conduta do Prefeito e do representante da construtora ao atestarem, falsamente, que as obras estavam concluídas e em perfeito funcionamento. Entretanto, não se vislumbra o dolo específico necessário para a tipicidade da improbidade administrativa. No contexto de dificuldades geológicas e financeiras enfrentadas, a certificação da conclusão deve ser compreendida sob a ótica da redução das metas autorizada pela FUNASA para compensar os gastos com a detonação de rochas. Uma afirmação imprecisa ou baseada em uma percepção técnica de conclusão "dentro do possível", dada a insuficiência orçamentária, pode configurar, no limite, uma irregularidade administrativa formal, mas não ato ímprobo doloso. Para a condenação, seria necessária a prova de que os réus agiram com o intuito deliberado de obter vantagem ilícita ou lesar o erário através da referida declaração, ônus do qual o MPF não se desincumbiu. 19. Um ponto crucial para a manutenção da absolvição é a inexistência de prova pericial de engenharia produzida sob o crivo do contraditório judicial. O MPF baseou-se exclusivamente em relatórios administrativos elaborados anos antes da propositura da ação. Sem uma perícia técnica, que identifique com precisão quais componentes foram instalados, a qualidade dos materiais e o nexo entre os vícios construtivos e a inoperância do sistema, qualquer condenação seria baseada em presunção. O ônus da prova incumbia ao autor (art. 373, I, do CPC), que dela abriu mão ao dispensar novas provas. Havendo dúvida razoável sobre se o insucesso do sistema decorreu de má execução dolosa ou de causas alheias (projeto falho, rocha, esmagamento de rede por terceiros ou falta de manutenção), deve prevalecer o princípio in dubio pro reo. 20. Apelação desprovida. .rjrt